道路运政管理引入行政合同的思考
日期：2009-11-11来源：作者：gongluyanghu
摘 要：本文通过对我国道路运输市场现状分析，结合行政合同的理论对道路运政管理引入行政合同进行了探讨。
关键词：汽车运输；运政管理；行政合同
0 前 言
近10年来，我国的交通事业得到了飞速发展，全国公路总里程从1991年的104.1万km发展到2001年的169.8km，高速公路通车总里程从1991年的574km发展到2001年的19437km。短短10年间，我国公路建设尤其是高速公路走过了发达国家高速公路一般需要40年完成的发展历程。伴随着交通基础设施的发展，我国道路运输业也取得了巨大成效，2001年完成的客运量、旅客周转量分别达到140.3亿人次和7207.1亿人km、货运量和货物周转量分别达到105.6亿吨km和6330.4亿吨km，在综合运输体系中所占的比重分别达到91.5％、54.8％、75.4％和13.3％，同时从事道路客运的车辆品种、档次、性能、结构在不断升级、优化，高级客车从1991年的0辆上升到2002年的3万余辆，极大保障了旅客出行的安全、快捷、方便、舒适。
1 道路运政管理面临的困境
道路运输业在迅速发展的同时，存在许多突出的问题，如运输市场秩序比较混乱，经营行为不够规范，整体服务水平低等。造成上述问题的原因很多，而核心问题在于道路运输行业市场体系不健全，从业人员整体素质低下，而道路运政行业监管力量薄弱，法律法规建设严重滞后，这对整个道路运输行业的发展，对市场监管等产生了严重的不利影响。
1.1机制建立滞后
道路运输市场退出机制建立滞后，在《道路运输条例》出台前，可以说整个道路运输行业一直处于一种只能进不能出的尴尬境地，纵观涉及到道路运政管理的整个法规、规章体系，无一对退出市场做了具体规定。虽然《道路运输条例》于2004年7月1起正式实施，但市场退出机制建立的滞后已对运输市场造成了难于挽回的不利影响。
1.2行政审批过多、过滥
道路运政行政审批设立过多、过滥。作为计划经济的产物，行政审批为道路运输市场的培育和发展做出了应有的贡献，但随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，行政审批已成为市场发展的绊脚石，实践已证明，不必要的行政审批已严重阻碍了运输生产力的发展。
1.3事后行政
《道路运输条例》虽然赋予了道路运输管理机构罚款及吊销经营许可的权利，但这只是一种事后的、消极行政的、依法行政原则，不能从源头上遏制道路运输违法事件的发生，在当今并不能完全适用于整个道路运输管理领域，单纯依靠行政处罚手段来有效管理好道路运输市场基本是不现实的。
1.4行政许可
《行政许可法》规定，法律可以设定行政许可，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可；地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定。应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可；部委规章无权设立行政许可。虽然《道路运输条例》对目前执行的大部分道路运政管理的事项作了行政许可的规定，但对于运输企业资质许可（道路危险货物除外）却未具体涉及（虽然对车辆作了要求，但不能反映整个企业的综合状况）。
交通部有意制定新的资质准入行业标准，通过行业门槛实行来取代目前执行的资质评定审批，但资质准入行业标准的法律地位仍值得推敲。《标准化法》规定只有保障人体健康、人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准；强制性标准，必须执行。《准化法实施条例》规定，国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准，并对强制性标准作了八项分类。而资质准入行业标准并不属于强制性标准的范畴，《道路运输条例》出台后，再通过制定法律、行政法规来确定资质准入行业标准道德的强制性标准地位也不现实，作为加快运输企业组织结构调整有效手段的道路运输企业资质评定可能无法再继续下去。
《行政许可法》及《道路运输条例》于2004年7月1日开始实施，交通部门现行许多规章逐步失去效力，对几乎全靠行政手段来管理运输市场的交通运政管理部门，今后的管理工作将会变得越发艰难，寻求一种更有效的管理手段也迫在眉睫，而思路之一就是建立运输市场经营主体的自我约束机制，而这种约束机制建立最好的办法之一就是实施行政合同。
2 引入行政合同的理论基础
改革开放以来，我国坚持走社会主义市场经济的道路，市场经济作为一种经济模式具有强大的生命力，它的深度发展，导致了社会各方面的变迁。党的十六大报告指出：“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批。” 十六届三中全会又指出：“完善社会主义市场经济体制的主要任务是：…完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度…” 报告既指明了政府职能应转变并须适应市场经济，又为行政法调整手段的更新完善提出了要求。
行政合同又称为行政契约，是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对一方就有关事项协商一致而达成的协议。〔1〕它作为一种在经济发展、社会变革和政府职能转变过程中出现的新生事物，同时具有行政行为的属性和合同属性。
3 行政合同产生的必然性
行政合同的出现以及被广泛认可不是偶然的，它是在多重因素综合作用下孕育而生的。
3.1市场经济深度发展的产物
首先，市场经济是以竞争为基础的，它允许存在众多的利益不一致甚至是对立的社会单位。政府作为社会事务的管理者，要允许和鼓励竞争，但又必须有效协调各种利益主体间的矛盾与冲突。传统的行政管制、行政命令手段显然已不适应这种功能实现，行政合同作为一只“看不见的手”的协调功能的载体也由此应运而生。其次，主体平等是市场经济的基石，在平等的前提下社会对主体的尊重是市场经济的必然要求。政府的行为理念也因此发生转变，诸如由管制式向驱动式转变，由命令式向协商式转变，由抑制式向激励式转变，由直接管理向间接管理转变。行政合同的价值恰恰在于在行政行为中尊重了相对方的意志和参与，调动了其积极性，符合了这一转变。最后，市场经济是一种追逐效率的经济模式，行政合同以合同形式明确规定了双方的权利义务，避免了一般行政行为中互相推诿、扯皮的现象，从而提高行政行为的效率。
3.2公私法相互融合、渗透背景下的产物
公私法是大陆法系国家法学理论对法的一种基本分类。现代法学一般认为：“凡涉及到公共权利、公共关系、公共利益和上下级服从关系、管理关系、强制关系的法为公法。而凡涉及个人利益、个人权利、自由选择和平权关系的法即为私法。”[2]在现代国家中虽出现了社会利益多元化的趋势，但从社会范围来看，这些主体不同的利益并非绝对不相容的，从而更有着总体的社会利益。作为反映一定经济基础的法律，公私法划分亦不是绝对不可融合的，社会对政府提出了既要维护社会公共利益又要尊重私益，从而实现社会总体利益的要求。行政合同是行政与合同的结合，是“行政中的权力因素和合同中的契约精神的统一，它可以自动寻找政府权力与公民权利的最佳临界点”。[3]正是在这个意义上说，行政合同是一种富有弹性与生命力的管理方式。
4 行政合同是道路运政管理的趋势
道路运输市场的发展很大程度上源于行业管理部门的推动、保护和管理。问题不在于道路运输管理部门是否应干预市场、管理市场，而在于应以何种方式和手段来干预和管理市场，管理部门权力与市场主体权利之间如何通过法律来加以界分和规范，以同时提高行政效率和经济效率，促进整个运输市场的进步。市场经济作为以价值增值为天性，以市场机制配置社会资源的经济体制，首先必须通过市场经济主体大量的微观活动来实现，因此运输市场主体必然要求具有充分而又独立的权利、自由。其次，市场又带有自发性，运输市场主体出于追求物质利益的本能而自发的活动，又不可避免地带有经济活动的盲目性，如果没有管理部门强有力的控制来克服市场自身的弱点，运输市场的基本秩序将无法形成，公共利益将得不到保障，最终运输市场主体的权利与自由会失去依托。这就要求既保证道路运输管理部门有足够的权力资源驾驭市场，又不至于压制市场主体的自主性。很显然，行政合同是运输管理部门对道路运输市场实行民主化管理的最佳方式。因为，行政合同是一种双边行为，基于保证公共利益的需要，赋予行政机关有合同之优益权，同时，又由于合同的公平对等精神，行政合同中相对人即市场主体的经济权利并未受到限制和损害。与此同时，行政合同的缔结双方均负有履行合同，达到合同目的的责任，此目的对市场主体而言，是一定的经济效益，对管理部门而言是相应的行政管理目标。
道路运输市场1983年即已全面放开，作为第一批改革开放的行业，本应走得更远，但事与愿违，过多的行政干预阻碍了运输市场的全面发展，市场竞争主体要求的独立、自由远远没有得到满足，同时管理部门对市场的健康有序发展的期望也没有得到强化。不过各地在探索行业管理改革的实践中，已逐步在接纳、吸收并运用了大量的行政合同取得了一定效果。
4.1道路客运管理
现代公共管理理念要求改变以往重事后管理而忽视事中尤其是事前管理的方式，最近安徽的假奶粉案、山东的毒粉丝案及广东的毒酒案均折射出管理部门在事前的缺位，中国人民大学法学院吴宏伟教授指出，“近日的‘战果’，恰恰反证了以前一些职能部门的工作中存在的问题。职能部门依法办事，履行自己的职责，本应将工作做在平时，而不是一遇到问题，就搞一次群众运动式的清查风暴，甚至将这种非常态工作方式变成矫正社会运行的常态。如何避免这种“事后诸葛亮”的“救火补漏式”的不良循环模式，是一个需要探索的课题。” [4]
近年来各地交通主管部门都在探索道路客运管理的新模式，如整顿和规范市场经济秩序中为进一步规范运输经营者的经营行为，保障旅客的合法权益，行业管理部门在年审时与运输经营者签订客运班线服务质量承诺书，在公正、公开、公平的基础上试行对客运线路经营权实行服务质量招投标，通过实行服务质量招投标来加强运输单位的服务意识，并采用招标单位与中标单位签订客运线路经营权使用合同，把双方的责任与义务落实到合同条款内容当中，督促客运经营者加强自身的管理，建立自我约束机制，而运输管理部门的要求也就完全体现在相应的合同条款
中，使得对市场主体日常监管内容十分清晰，监管更具有针对性。通过合同模式既强化了运输单位的服务意识，使他们意识到搞好管理维护好市场秩序是自身发展的需求而不只是管理部门的任务，又使管理部门从疲于奔命的“救火补漏式”管理解脱出来，从事前入手，集中精力促进道路运输可持续发展。
4.2出租汽车管理
为控制出租车总体数量，使出租车运力与运量保持均衡，以达到发挥其最大的经济和社会效益，很多地方采取有偿使用经营权拍卖方式，来进一步调控整个出租车市场供求关系。但由于政府与经营者责、权、利不明晰，以至于无法有效处理一些政府侵害经营者的利益或经营者无理取闹的现象，因此，也可通过政府与经营者签订经营权使用合同，使政府和经营者的义务及责任更清晰、更明确，从而保护经营者和广大消费者利益不受损害。
4.3运输安全管理
道路运输行业作为高危行业，直接关系到广大人民群众的生命和财产安全，如何最大限度的保障安全，成了交通主管部门必须面对的永恒课题。从今年来我省道路运输发生的多起重特大事故来看，运输企业对安全工作的艰巨性、长期性认识不足，片面追求经济效益，在经营方式、人员管理、安全管理上存在严重缺陷，没有将“安全第一”、“安全就是效益”、“安全就是生命”的观念真正贯穿到生产的全过程中去。因此，除了落实原有的安全生产责任制、建立了安全责任网络体系外，还应由运输企业向行业管理部门签订安全责任状，把安全意识深入到企业的每一个角落。
5 结 语
道路运输行业管理正步入法制化、市场化轨道，而现代公共管理仍需要行政合同进行有益补充，虽然行政合同还主要应用于道路客运方面，但也已开始展现出行政合同在道路运政管理中广泛的生命力。
公安备案号：61019002001626
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