高速公路管理还处于起步阶段，某些群众对高速公路与普通公路截然不同的使用和管理办法不理解、不习惯，国家也缺乏完善的可遵循的法规可依。本文结合收费管理实践，从法律层面就高速公路提供通行服务中收费纠纷进行探讨。 

　　近年来，伴随着我国法治化进程的不断加快，有关高速公路的法律诉讼案件呈逐年增多之势。并且呈现出审理结果因地域不同而大相径庭的局面。高速公路管理立法滞后，缺少统一法律对高速公路管理者的权利和义务进行明确和规范，导致司法结果的迥异。这势必会严重影响当事人双方的合法权益的有效保护。 

　　收费纠纷的产生 

　　2006年10月1日下午17点，一辆小型客车在某高速公路机场收费站7号道下路时，司机把车停在收费车道上拒绝交费，理由是因路上有车祸堵车，在高速公路上滞留了五个多小时，延误了飞机。司机要求赔偿三张机票4000多元的损失。 

　　2005年4月4日，庞某驾车经京津塘高速公路到开津，行驶不久遇到堵车。事后，庞某以高速公路未能提供高速通行条件，自己却仍然被要求原价缴纳车辆通行费的做法涉嫌违约为由，将负责管理该路的华北高速公路股份有限公司告上法庭，要求返还当日所缴车辆通行费的一半。 

　　上述纠纷都是涉及高速公路收费这样的敏感话题，一直为社会所关注。随着中国高速公路建设速度的加快，相应在高速公路的使用中发生纠纷在所难免。在高速公路收费问题上，社会上有一引起因不了解情况造成的错误观念在流行，就目前法律规定来说，按照相关规定收费不应当说是“霸王条款”。 

　　经营管理的法律关系 

　　高速公路经营管理者具有行政法律主体和民事法律主体的双重法律地位。与之相对应的是，高速公路运营管理中出现的法律纠纷，也存在行政法律关系和民事法律关系两种性质的法律纠纷。 

　　我国高速公路的建设和管理有着与其他国家不同的方法，其涉及的法律关系是复杂的，高速公路经营管理中涉及行政、民事法律关系，因此，简单以民事法律关系来理解用路人与高速公路经营管理者的纠纷是不妥当的。国务院《收费公路管理条例》仅仅授予其收费权、广告经营权、服务设施经营权，涉及这三个领域的问题是民事法律关系。但，有关高速公路的关闭、交通事故的处理、进入高速公路速度的管制、通行费收费标准的管理、非公路标志和埋设设施的审批等（包括衍生事项）是行政法律关系。 

　　上述案例中造成用道路使用者通行速度减慢的原因，多是由于发生道路维修、交通事故等实行了交通管制，而交通管制则属于行政法律关系的范畴。不仅道路使用者要服从公安机关实施的交通管制，高速公路经营管理者也要服从。因此，双方或者一方不服，都应当按行政程序提起法律诉讼。如果把行政法律关系用民事诉讼方法来嫁接，显然是程序法与实体法的错位。当事人双方争议的焦点在于能否减收或者少收通行费。通行费收费标准涉及行政管理法律关系，高速公路经营管理者既没有权利少收，更没有权利多收。 

　　“高速公路不高速”的认识误区《公路法》按技术等级把公路分为等级路和等外路，其中等级路又分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。可见“高速公路”仅是技术等级，并不意味着在行驶的速度始终可以高速。 

　　驾乘人员希望高速公路上能高速行驶，这种愿望可以理解。然而，“高速公路”是从技术等级上对公路的划分，并不代表交通管制的速度，也就是说，客观上不存在高速、一级、二级、三级、四级公路这样的速度要求。“高速公路不高速”引起人们关注的原因，是人们对普通公路的拥堵状况无奈，而对高速公路快捷通畅所抱有美好的愿景。我们应该从法律角度平衡美好愿景与现实情况之间的差距。 

　　从现行法律看：作为技术等级的高速公路，不能等同于“高速公路始终可以高速”，正如一级、二级、三级公路不能等同于可以有一级、二级、三级速度一样。本文案例中人们关注的是遇有事故、养护等影响通行速度时应当降低收费标准，其本质即要求高速公路通行费等同于“高速通行费”。是否存在“高速公路服务合同”？ 

　　许多当事人以违约责任状千高速公路经营管理者，法院也按“高速公路服务合同”处理，其主要理由就是高速公路经营管理者与使用者之间有收费和被收费的关系。然而，最高人民法院《民事案件案由规定》中没有“ 高速公路服务合同”。不能把所有收费都等同于经营，就像不能把法院收取诉讼费，看成是“经营”案件一样。这是对“合同的”一种曲解： 

　　第一，“收费”不等于“经营”。国务院《收费公路管理条例》把收费公路分为政府还贷路和经营性收费公路，政府还贷路是行政规费、是实行收支两条线的、非营利性质的，因此不能把所有收费都等同于经营，就像不能把法院收取诉讼费，看成是“经营”案件一样。 

　　第二，最高人民法院《民事案件案由规定》中没有“高速公路服务合同”的案由，因此一些法院“发明”的“高速公路服务合同”是没有依据的；即使可以称其为“合同”，也应当按《合同法》规定的 

　　“无名合同”规则来处理，即参照最相类似的合同。最相类似的合同应当由法律来规定，其权利义务应当有行业标准、有公认的合理要求，而不能由基层人民法院自行解释。经营管理者的提示义务 

　　高速公路经营管理者有提示义务。提示的方法有“ 公告” 和“ 提示” 两种， 公告不是“ 人人提示” 。无论是民事诉讼还是行政诉讼，提示义务都是高速公路经营管理者应当承担的一项责任。从这个角度讲，当事人要求在进入高速公路时高速公路经营管理者应当提示，是合法的诉求。 

　　诉求形式的合法性并不能决定胜诉，胜诉取决于内容（事实和法律）能否得到法律的支持。 

　　国务院《收费公路管理条例》第3 1条第1款 规定：“遇有公路损坏、施工或者发生交通事故等影响车辆正常安全行驶的情形时，收费公路经营管理者应 

　　当在现场设置安全防护设施，并在收费公路出入口进行限 速、警示提示，或者利用收费公路沿线可变信息板等设施予以公告；造成交通堵塞时，应当及时报告有关部门并协助疏导交通。”第2款规定：“遇有公路严重损毁、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响车辆安全通行的情形时，公安机关应当根据情况，依法采取限速通行、关闭公路等交通管制措施。 

　　收费公路经营管理者应当积极配合公安机关，及时将有关交通管制的信息向通行车辆进行提示”的规定，明确了高速公路经营管理者负有的两个提示义务和履行义务的条件及方法。 

　　第一个提示义务《收费公路管理条例》第31条第1款是第一个提示义务。该条款适用的范围是：“遇有公路损坏、施工或者发生交通事故等影响车辆正常安全行驶的情形时”，是指的有3种情况发生且影响车辆正常安全行驶，请注意不是影响“速度”的正常行驶而是影响车辆正常“安全”行驶。 

　　该条款履行的方法是：“在现场设置安全防护设施，并在收费公路出入口进行限速、警示提示，或者利用收费公路沿线可变信息板等设施予以公告”。这里“在现场 设置安全防护设施”是必须做到的，但“提示”有两种方法，一是对将要进入或者已经出去的车辆进行“提示”；二是

　　对正在路上行驶的车辆用可变信息板等设施 “公告”， “公告”是提示的一种方法。 

　　该条款要求“提示”的内容是：提示或者公告“3种情况”及“限速、警示”情况。法规没有要求提示“选择路线”，当然法规也没有反对高速公路经营管理者去提示“选择路线”。从一个善良义务人的角度看，可以把提示“选择路线”看成是一个经营的道德规范。 

　　该条款要求“提示”的相对人是：通行车辆的驾驶人是“提示”的相对人毫无异议，但是否必须对“人人提示”是没有规定的。我认为“公告”不是针对“人人提示”，“限速、警示”的提示方法应当是“人人提示”，因为“安全”保护的生命健康权是至高无上的。 

　　第二个提示义务 

　　《收费公路管理条例》第31条第2款是第二个提示义务。该条款适用的范围是：“遇有公路严重损毁、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响车辆安全通行的情形时”，是指的有3种情况发生且影响车辆正常安全通行，请注意也不是影响“速度”的正常行驶而是影响车辆正常“安全”通行。 

　　该条款义务履行的主体是：公安机关和收费公路经营管理者。 

　　该条款履行义务的内容是：公安机关应当根据情况依法采取限速通行、关闭公路等交通管制措施；收费公路经营管理者应当积极配合公安机关，及时将有关交通管制的信息向通行车辆进行提示。收费公路经营管理者是配合提示管制信息，不是自己发明的信息。 

　　积极化解矛盾的建议 

　　我们无法左右国家立法部门对公路行业给予更多关注，但至少有一些力所能及的事可以积极化解矛盾，减少法律纠纷。 

　　提高员工法律素质 

　　高速公路管理部门的各种决定和举措，都要通过具体人行为来实施，尤其是高速公路公司在对高速公路进行管理进，所实施的一些具体行为仍与行政行为相似或相关联，例如，收缴通行费、路政执法。这就要求收费员、路政员等必须具有较强的法律素质。对员工进行切实有效的法制意识教育，使全员懂法、全员守法，才能保证以公司法人资格所实行的各种行为合理、合法。 

　　提高自身举证能力 

　　提高举证能力是高速公路管理机构免责或减轻责任的有力手段。要充分认识到高速公路信息系统管理的重要性，及时司乘人员告知道路通行情况，满足顾客的知情权。由于监控系统中所记录下来的数据和资料会作为法律证据来使用，因此要想办法改进监控系统、提升管理水平，使之成为高速公路管理中更有力的工具。 

　　收费站作为“收费还贷”的执行者，按照有关政府部门批准的文件向过往车辆征收通行费，按理不应该与被收费者有何纠纷。但由于种种原因，特别是一些记者的信口雌黄和报社的不负责任，《江苏高速路收费员月薪八千交通厅领导“眼馋”》的假新闻无疑在很大程度上误导了社会公众。处在风口浪尖上的收费站，往往“一不小心”就成了引发收费双方冲突的“火药桶”尽管收费站被围堵、冲击，收费人员成为“出气筒”甚至被打伤，却很少能得到同情。因此，针对目前收费宣传较为薄弱的实际情况，要进一步加大收费宣传力度，及时引导、保持正面舆论导向，认司乘人员理解交通、支持交通；另一方面，要积极提升文明服务水平，情系司乘，积极化解矛盾，维护窗口形象。 

　　(本文第一作者为河南中原高速股份有限公司副总经理)