二十年来，经营性公路在中国从无到有，弥补了传统公共交通的不足，满足了人们快捷、安全、舒适的交通需要，为中国经济的蓬勃发展做出了巨大贡献。然而，人们对于收费公路的赞誉之词却并不多，针对收费、服务、噪音、绿化等问题还提出诸多质疑，矛盾激化时甚至诉诸法律。由于经济的发展，部分收费公路周边地区逐渐城市化，地方政府基于民众的压力或领导的指示干涉收费公路运营，造成其行政管理权与经营者的经营权往往发生冲突，有时会严重侵害收费公路的经营权。 
　　当前收费公路面临的问题 
　　公路行业管理与城市区域管理公路是城市之间的纽带，随着城市的发展，部分公路逐渐成为城中道路，这些城市区域内的公路随着周边环境的变迁，其管理权逐渐与城市相关部门产生矛盾。现行的比较突出的是绿化问题和广告经营管理权问题。2006年2月，广深高速公路经营公司因广告业务的经营管理权问题与广州市政府相关部门发生激烈的冲突。同年末，又因公路两侧的绿化管理问题与深圳市政府相关部门发生激烈的冲突。 
　　政府行政权力的膨胀与收费经营权的冲突 
　　公路经营企业的收费经营权是依据法律设定的，未经法定的程序和法定事由不得变更，行政机关也不得以任何理由干预公路经营企业的正常收费，包括不能任意扩大法律法规规定免费车的范围。在工作实践中，行政机关常常将自己的车辆“搞”成免费车（如：O牌车，非本辖区内执行公务的警车等）；有时，为了区域利益又搞所谓“收费优惠”。行政权力的膨胀和企业的被迫妥协损害了收费经营权。 
　　因行车噪音、排水造成的与周边居民间的冲突 
　　高速公路是连接城市的纽带，一般地处城郊或城间农村。而公路的开通必然促进公路周边经济的发展，公路两侧逐渐出现新的居住群落或商业区。新入住的居民往往因噪音、排水问题与高速公路经营企业发生冲突，要求高速公路经营企业消除影响或赔偿损失。2004年至2007年,先后有丰泰华园、凤凰城、曦城、桃源居等居民住宅区和深圳红树林园林保护区向广东某高速公路有限公司提出噪音污染问题，矛盾激化时甚至出现居民封路事件。2007年6月因公路排水问题某居民向法院提起诉讼要求赔偿车损。 
　　公路经营者和使用者之间的冲突 
　　高速公路的使用者往往将自己置身于“消费者”之列，他们往往对高速公路的经营者提出“无限保障”的要求，并对清障、收费等提出诸多质疑，例如：不问缘由的要求高速公路必须“高速”，即使其自己负全部事故责任的交通事故也要求高速公路经营企业承担所谓的“安全保障责任”等。 
　　潜在的法律风险 
　　养护制度和养护记录 
　　依据《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》的规定，公路经营企业负有养护的法定责任。一般情况下公路经营企业也主动承担起养护义务，并按相关的养护技术规范制定了相应的养护计划和养护制度，但是公路经营企业往往尽了养护义务，却没有留下完善的养护记录。在工作实践中，一旦发生纠纷，经营企业将难以履行举证责任，可能因此承担不利的法律后果。 
　　服务意识和服务宣传 
　　当前全国都在提倡文明服务，很多高速公路经营企业自行或按上级的要求做出各种各样的服务宣传，有些服务宣传中包含了诸多服务承诺。虽然连各地法院在认定公路使用者和经营者之间关系时也认定为 “高速公路服务合同”，但是高速公路收费经营毕竟是一个特殊的行业，而服务合同的标的是“劳务”，公路经营者除了收费似乎没有提供“劳务”。本人认为，公路使用者和经营者之间认定为“高速公路服务合同”关系在法律上欠妥。高速公路经营企业有服务意识必然会减少与使用者的冲突，减少不必要的法律风险，其出发点很好，但没有必要将自己的服务意识向社会公布，否则“服务承诺”的内容可能成为将来承担法律责任的依据，因为自己的承诺内容在法律上是有效的。 
　　政策倾斜的调整 
　　从国家宏观政策看，国家对收费公路大力支持的政策已经开始转变。二十年前，国家建设高等级公路（往往是当前的收费公路）时往往由省政府牵头，直接处理征地、拆迁，按需调拨相关资源，给土地给资源。90年代，为吸引外资，国家先后出台《中外合资企业法》、《中外合作企业法》、《外商独资企业法》，给外商很多优惠政策，并鼓励投资兴建收费公路。1998年，随着《公路法》的出台，收费公路的性质得到确认和更明确的保护。 
　　但2000年以后，国家和地方都先后出台法律法规，对收费公路的养护、收费等提出若干规范要求。随着诸多新的公路法规的出台，收费公路经营企业将承担更多的法律义务，甚至连收费经营权也可能受到冲击或损害。例如：2007年3月，江苏省颁布《江苏省高速公路条例》，收费站超过200米的车龙时应免费放行。 
　　存在诸多风险的主要原因 
　　高速公路经营企业所遇见的法律风险还很多，如税收问题、高速公路不高速问题等等，存在这些法律风险的主要原因有： 
　　◎ 目前，收费公路经营企业没有专门的行业协会或企业联合会，不能参与国家对收费公路的立法或其它规范。高速公路收费经营是一个特殊的行业，受法律法规和政策的影响特别强，但是单个高速公路经营企业在法律法规和政策的制定上几乎没有发言权。在与政府相关部门发生管理争议时，单个高速公路经营企业地位较低，力量较弱，不能更有效的保护高速公路的收费经营权。 
　　◎ 高速公路给区域经济带来较大的活力，高速公路周边逐渐繁荣，并可能出现城市化。高速公路线长、点多、面广，其必然会与周边居民和地方政府的相关部门发生纠纷。 
　　◎ 随着国家普法教育的不断进行，国民素质和法律意识不断增强，公民维权意识也不断提高。 
　　◎ 高速公路经营企业对法律人才的重视力度不够，很多企业没设法律事务机构，甚至没有专职的法律顾问。相当一部分企业外聘的法律顾问对于公路法律体系和公路知识一知半解。经营企业的经营权往往被人严重侵害时才会维权，维权时才会学习和研究相关的法律法规和行业规范。 
　　◎ 法律给予收费公路的部分保护措施实施不力。首先，公路两侧一定区域内依法不准规划和新建村镇、开发区等，实际操作中地方政府规划部门往往不配合。收费公路经营企业对非征地范围没有管理权，而该区域管理不善直接影响公路运行安全和畅通，也不利于公路的扩建、改建，特别是因噪音、粉尘、排水等问题与该区域新入住居民发生矛盾。其次，《中华人民共和国刑法》对破坏公路设施影响交通运行的行为明确列入“危害公共安全罪”。公安机关对破坏、盗窃公路设施的行为打击不力，很多经营企业被迫组织巡逻队，也曾多次抓获破坏、盗窃公路设施的嫌疑人，但公安机关往往以“盗窃”定性，批评教育后放行。 保护合法经营权 
　　◎ 高速公路经营企业应呼吁建立高速公路协会或高速公路经营联合会。中国有很多行业协会，但是几乎所有的协会都是政府的附属机构，往往为政府服务。政府违法侵权时协会往往不能以协会名义与政府相关部门交涉，更不能引导立法，所以，应呼吁建立自己的协会。 
　　◎ 着力研究高速公路管理的核心问题，找准公路管理的重点和难点，并在管理层统一认识，进而提高公路的管理水平。如公路资产的权属，与公路使用者、相关政府部门的关系，高速公路经营企业的权利和义务等等。 
　　◎ 各高速公路经营企业应建立健全法律事务机构，规模较小的经营企业应设立专职的法律顾问，研究本公司已经发现的法律问题，并总结成功经验，同时承担审议合同、对外公文、参与重大经营决策等法律事务，以降低企业的经营风险和管理风险。 
　　◎ 各高速公路经营企业应鼓励相关专业技术人员利用高速公路行业期刊交流经验和教训，以利于整个行业的发展。 
　　◎ 积极提倡文明服务，使全体员工具备文明服务意识，从而尽量减少与司乘人员之间的法律纠纷。但是收费就是依法收费，不宜向社会公众公布服务承诺。 
　　◎ 将养护和巡查制度落实到位，特别是养护和巡查必须有记录，以备发生法律纠纷时经营企业可将其作为已履行法律义务的证据。 中国高速公路　杨振锋