坚持科学发展  巩固提高成果

努力开创全省农村公路养护管理新局面

—— 在陕西省通村公路养护管理现场会上的讲话 

冯 西 宁

（2010年5月24日）

 

同志们：
     在全省农村公路工作的关键时刻，省政府召开全省通村公路养护管理现场会。会议的主要任务是，在现场参观学习和开展经验交流的基础上，按照科学发展观的要求，对“十一五”以来全省农村公路养护管理工作进行认真总结，进一步解放思想，统一认识，推进农村公路以建为主向以养为主的转变，全面提升农村公路养护管理水平。上午，我们参观了眉县的通村公路养护管理现场，刚才我们又听取了宝鸡市交通局、眉县人民政府、勉县人民政府、合阳县新池镇政府的经验介绍。这些经验很好，对全省农村公路养护管理具有普遍的指导意义，各地要认真学习借鉴。我相信，这次会后，全省农村公路养护管理会出现一个新局面。一会，洪省长还将作重要讲话，我们要认真贯彻落实。下面，我先讲四点意见。
     一、正确分析形势，充分认识加强农村公路养护管理的重要性和紧迫性
加强农村公路养护管理是全省农村公路发展的必然要求。“十一五”以来，在省委、省政府的高度重视和支持下，我们坚持“一个龙头，两个重点”的发展战略，举全省之力，投入巨资，大力修建农村公路。2006年到2009年，全省新建农村公路9.7万公里，其中，新建改建通乡油路9000多公里，通村水泥路7万公里。到2009年底，全省农村油路、水泥路累计达到9万多公里，占农村公路总里程的70%。农村公路的快速发展，惠及了最广大的人民群众，受到人民群众的高度赞扬。有些地方的农民讲：“解放以来，政府给农民办的最好的事情是取消农业税、修通水泥路”。这话带有朴素的感情，反映出农民群众对通村路的真诚拥护。农民群众这样高度评价农村路，对我们是鼓舞、也是鞭策，同时给我们提出了更高的要求，让他们永远都能走上好路，这对我们是一个重大的命题和严峻的考验。
    省委、省政府对农村公路养护管理工作高度关注，在决策全省大规模开展通村路建设的同时，2007年在澄城县召开了全省农村公路养护体制改革会议，出台了深化农村公路养护管理体制改革实施意见。在农村公路养护管理体制构建、县区政府责任落实、养护经费投入等重大问题上，做出了一系列重大而有战略意义的决策部署。在澄城会议精神的推动下，全省104个涉农县完成了养护体制改革，构建了以县区政府为责任主体，以公共财政为投入主体，以农民领养为主体的全新的农村公路养护管理体制格局。2009年，省、市、县三级公共财政预算农村公路养护经费7.7亿元，是2006年的6倍。全省通村公路农民领养人数5.5万人，占全省农村公路养护管理队伍的80%。这里特别值得一提的是，各地以改革创新的精神，在农村公路养护管理上探索出了一条符合农村实际、贴近农民群众的新路子。户县的“三分离”养管模式、眉县的“三级责任链”养管模式、勉县的“三包”养管模式，对推动全省农村公路养护管理工作积累了经验、提供了示范。总体上看，全省农村公路养护管理的形势是好的。
     在充分肯定成绩的同时，我们还要清醒地看到存在的主要矛盾和问题。一是一些县区政府的责任主体履行不到位，日常养护经费落实差，检查考核制度不健全；二是个别地方截留、滞留、挪用养护工程费。调查的17个县中，2008年省补养护工程费，有的被市上截留20%，有的截留40%，有的在市上滞留时间长达一年以上；三是一些地方路面日常养护跟不上，把通村公路养护管理，停留在落实农民领养人培护路肩和卫生保洁上，真正花钱的路面病害处理等养护工作跟不上，坑槽、沉陷等病害严重，特别是陕北有些地方通村油路已经大段大段的烂掉；四是农村公路的排水、防护设施不配套，抗灾能力差，不少路段因排水不畅，被雨水冲刷的面目全非。这些问题长期下去，后果不堪设想，再不引起我们的高度重视，我们手里建成的路又会毁在我们的手里。我算了一笔帐，到今年底，全省近10万公里的农村油路、水泥路，失养10%就会出现1万公里烂路，失养1%也有1000公里烂路。我们的失养路段到底有多少，大家心里比我明白，实际上有些地方失养路段比10%还要大得多。这是一个不得了的数字，这个数字足以毁掉我们已有的成果、毁掉我们行业的形象，这不是危言耸听，而是摆在我们面前的一个严峻而现实的问题。我们一定要站在讲政治、讲大局、讲服务的战略高度，充分认识加强农村公路养护管理的极端重要性，进一步增强责任感和紧迫感，采取更加有效的措施，勇挑重担，克难攻坚，不断把农村公路养护管理工作推向前进，真正让三秦大地的父老乡亲永远能走上好路，使他们能走得舒心、开心、放心。这既是一项艰巨的工作任务，更是一项光荣的政治任务。
     二、坚持以科学发展观为指导，进一步调整完善农村公路工作指导思想，推进农村公路以建为主向以养为主的历史性转变
    全省农村公路发展到今天，广大农村从无路到有路、从土路到水泥路、从不通车到通车，交通条件发生了翻天覆地的变化，这个成果来之不易，我们付出了巨大的代价。我们应当百倍的珍惜这个成果，就像爱护我们的眼睛一样去保护这个成果。今后，农村公路的发展出路在哪里？我们靠什么再去赢得群众的拥护和支持？摆在我们面前的路子有两条：一条是继续扩大建设规模，走交通总量增长型的发展路子；一条是巩固建设成果，走建养并重、以养护促发展的路子。作为一个负责任的地方政府，一个负责任的行业，只能选择后者。
    走建养并重、以养护促发展的路子，这是全省农村公路工作的主要矛盾决定的。当前，各市县抓农村公路建设的积极性很高，都想争取多修路，这一点我们能够理解，也应当给予支持，但是这条路子我们不能长期走下去。我们前几年高强度投入、大规模建设通村路是正确的，是由当时农村交通的主要矛盾决定的。陕西农村公路过去欠账多，不少地方农村不通路，通路的地方大多是土路，晴通雨阻，成为制约全省农村经济发展的“瓶颈”。不大规模搞建设，我们的经济就发展不上去，不大规模搞建设，我们的老百姓就没路可走。经过“十一五”这几年的大规模建设，全省农村公路总里程已达到13万多公里，占全省路网的92%，高出全国的5个百分点，其中油路、水泥路较2005年增加6.6万公里，2009年实现了全省80%以上的村通油路、水泥路的目标，到今年底，除极个别乡镇不具备通油路条件外，绝大多数的乡镇也将实现通油路目标。农村道路交通不再是制约全省农村整体发展的主要因素，成为局部经济发展需求的矛盾。当前，农村公路养护管理薄弱已严重影响到建设成果的巩固，成为现阶段农村公路的主要矛盾和问题。在这种变化了的新形势下，如果我们还继续扩大建设规模，养护管理的投入就会越少，出现的烂路就会越多，走向恶性循环。所以说，我们要准确把握农村公路发展的阶段性特征和工作重点转移，要把养护管理摆到更加突出的位置，绝不能用牺牲养护成果换取建设的发展，宁可每年少修一、两万公里农村路，也要保护好、巩固好已建成的农村公路。
     我们必须从全省农村公路发展变化的实际出发，进一步调整完善我们的指导思想，在农村公路上要下决心压缩建设规模，不断加大养护管理的投入。基于这种考虑，今年我们在农村公路发展战略上做了调整，由前几年“群众打底子、政府铺面子”、“多干多补、少干少补”调整为“拾遗补缺、完善配套、巩固提高”，由去年2.8万公里的建设计划调整为1万公里建设计划，目的是要补上这几年大规模建设中欠下的质量帐和养护管理帐。今后我们还要把更多的资金和力量向养护管理上投入，实现以建为主向以养为主的大转变，坚持用三年左右的时间，到“十二五”前期，真正把农村公路推向科学发展、全面发展、可持续发展的轨道。这次会后，省厅将认真组织调研，进一步修订完善农村公路发展战略，在规划目标、考核奖惩、计划管理、政策激励等重大问题上，拿出支持农村公路以建为主向以养为主转变的具体措施和办法。
    三、认真学习借鉴典型经验，着力构建农村公路养护管理的长效机制
    眉县、勉县，还有我们去年参观的户县等县区，农村公路养护管理走在全省前边，户县在全国也有重大影响。我认为，最根本的是他们认真贯彻了省政府2007年澄城会议精神，坚持了改革创新，落实了管理责任，构建了长效养护管理机制。比如眉县政府通过支持群众“一事一议”、公益岗位补贴、企业领养、扶贫项目整合等多项措施，有效地破解了通村公路养护资金短缺的难题。各地要对照眉县等单位的先进经验，认真寻找差距，落实整改措施，进一步创新发展农村公路养护管理机制。
    （一）进一步深化农村公路养护管理体制改革。一些县区养护管理体制改革不到位，这是影响养护管理上水平的一个主要因素。有的县在改革中成立了农村公路养护中心，进了一大堆人，但大多数人却不养路，“吃大锅饭”，成立这样的养护中心有何意义？这样改下去，不仅改革的效果显现不出来，而且还给我们的政府、我们的行业背上沉重的包袱。各地要开展农村公路养护体制改革“回头望”，严格按省政府72号文件精神，对县农管站、县养护中心、乡镇农公所等新设的农村公路机构的职能界定、内部管理机制进行检查。按照事企分开、养管分离的原则，进一步规范县级公路站的行业管理职责，有效发挥对农村公路养护管理的行业指导和监督检查作用。要完善农村公路养护中心内部运行机制，实行企业化管理，员工全员聘用，实行工效挂钩，绝不能把县养护中心搞成“第二公路站”。要规范乡镇农公所对通村路的检查考核机制。这些问题，都是农村公路养护体制改革的核心内容，要认真研究，不能简单的把农村公路养护体制改革理解为成立机构、增加人员，改革的根本目的是要建立与市场经济相一致的农村公路养护管理运行机制。
    （二）认真落实县级人民政府的责任主体。按照财权与事权相统一的原则，农村公路养护管理实行的是“省上指导，市上监督，以县为主”的管理体制。县级人民政府农村公路养护管理的主体责任，省政府2007年72号文件中很明确，关键要把这些责任具体化。履行县区政府的主体责任，核心是县区人民政府要对农村公路工作实行统筹，把农村公路养护管理纳入政府的公共管理、公共服务范畴。我这里强调三个问题：一是县区人民政府要把农村公路养护管理纳入国民经济计划盘子和公共财政预算，这是履行责任主体的重中之重，做不到这一点，责任主体是空中楼阁。县级人民政府要建立农村公路养护费用财政预算制度，严格按标准预算农村公路日常养护费。对个别落实差的县区，要与农村公路建设项目安排挂钩。二是要把农村公路养护管理纳入政府的目标责任考核。把农村公路养护管理的任务分解落实到县级相关职能部门和乡镇政府，实行严格考核、刚性“问责”，形成以县级政府为主导的农村公路养护管理的责任体系和工作合力。三是县级人民政府常务会议应当定期听取农村公路工作汇报，重大难题一把手要亲自协调解决。这三个方面是对履行责任主体的基本要求，我们要制定具体的检查考核办法。
     （三）建立以公共财政为主渠道、多元化的农村公路养护费用投入机制。全省13万多公里农村公路，按照养必优良、管必到位的目标要求，需投入大量资金，这两年按实际需要，每年至少得10亿元以上，列入各级财政预算的有7个多亿，还相差了2个多亿，随着公路使用年限的延长，养护的投入将会成倍增加。各级人民政府要建立公共财政用于农村公路养护管理的稳定的资金渠道，随着财政收入的增长，应当逐步提高预算标准。要在确保财政投入为主的前提下，从实际出发，积极探索多渠道的农村公路养护投入机制。认真推广眉县的经验。按“一事一议”的原则，发动群众参与投工投劳，建立农民自愿的通村公路养护基金。在此基础上，整合农村社会公益性岗位，资金捆绑使用，用于通村公路养护管理。还可以通过出售道路冠名权、公开拍卖有广告价值路段的广告经营权等方式，筹集农村公路养护资金。这里，我还要特别强调一下农村公路养护资金的使用管理问题。要建立农村公路养护资金专户，实行专户储蓄、单独核算、专款专用、定期审计制度。省公路局上半年要对2008年以来的省补养护工程费拨付和使用情况进行审计，对截留、挪用、滞留农村公路养护工程补助费的，要严肃处理。要规范农村公路机构管理，降低行政成本，使有限的农村公路养护资金发挥更大的使用效益。
    （四）大力推行县乡公路干线化养护管理。县乡公路在县域公路网中具有十分重要的地位，对县域经济发展具有很强的带动作用，要大力提高县乡公路的养护管理水平，确保县乡公路的良好路况。要按照干线公路的养护管理要求，规范县乡公路养护生产程序和标准，使县乡公路养护作业达到规范化、标准化。建立县乡公路日常养护生产的检查考核机制，确保道工天天上路，路况路容路貌全年良好。要进一步推进县乡公路养护工程的市场化、专业化进程，日常养护主要由县级养护中心组织实施，大中修工程逐步向市场过渡，一般性养护工程可以由县级公路站以合同管理的形式交由养护中心组织实施，大的养护工程要公开招投标。要加强县乡油路的预防性养护，有计划的对以前的县乡油路进行中修罩面。要充分发挥干线公路养护机构的技术管理、机械设备等优势，一些重要的县道可以交给干线公路养护队伍承担养护，逐步把重要的县道调整为省道。
     （五）进一步加强通村公路的养护管理制度建设。通村路主要是乡镇辖区内的道路，农民是直接受益者。乡镇政府应当是通村路管理的责任主体，村民委员会是通村路养护管理的实施主体。要建立通村公路“乡管理、村实施”的养护管理制度。由乡镇政府与村民委员会签订目标责任书，农公所进行检查考核。村民委员会落实领养人员，通过“一事一议”方式，发动村民投劳投资，发动农民保护好路产路权。要建立通村路农民领养制度，路肩培护、路面保洁、边沟清理、绿化管护由农民领养。进一步规范农民领养行为、养护标准以及领养人员的补助兑付程序和办法，要建立通村公路日常养护检查考核制度，乡镇农公所要坚持一周一检查，半月一评比，一月一考核，县公路站对通村路养护管理至少一月巡查一次。
     四、关于当前农村公路的几项重点工作
     抓紧抓好今年计划项目实施。2010年是全面完成“十一五”建设目标的收官之年。按照“十一五”农村公路发展目标，今年安排了通乡油路1500公里、县乡油路改造1500公里、部省共建通村路7000公里。总体看，全省能够完成“十一五”建设目标，重点和难点主要在陕南、陕北，建设难度大，任务依然艰巨。各级人民政府、各级交通部门要把全面完成“十一五”农村公路建设目标作为贯彻落实科学发展观，服务“三农”的具体行动，要细化各项措施，严格实行考核，逐级抓好落实，确保建设任务完成，全面实现“十一五”的发展目标。省公路局要加强检查指导，定期通报任务完成情况。
     大力开展以完善排水设施、路肩培护、防护工程为重点的农村公路综合整治。这几年大规模建设中，一些地方由于资金等方面原因，农村公路特别通村公路配套设施不完善。排水设施、防护工程不到位，对公路都会造成严重破坏。去年我们安排过一次整治活动，但仍有一些地方整治不彻底。各市要高度重视，以这次现场会为契机，全面掀起以完善通村公路配套设施和环境综合整治为重点的养护管理新高潮，逐路段组织排查，对缺少涵洞、边沟的路段，缺少防护工程的路段和路肩缺失的路段，一定要按规范要求做到位。要加强农村公路过村镇路段的公路环境整治，推行路宅分家，完善排水设施，切实解决过村镇路段脏乱差状况。我们的农村路不仅要带动一方经济的发展，还要带动一片村容村貌的变化，更好的服务社会主义新农村建设。
    深入开展农村公路示范县创建活动。去年省厅印发了农村公路示范县创建方案和示范县创建标准，先期在20个县区开展示范创建工作。今年我们要召开示范县创建座谈会，认真总结示范县创建经验，在总结经验的基础上，再抓20个示范县创建。对去年的20个示范县创建要严格按标准验收。用三年时间，在全省抓40个农村公路示范县，以此为载体，推动全省农村公路养护管理上水平。
    进一步加强农村公路超限运输治理工作。市县交通部门要按农村公路的技术等级设置限载警示标志，在农村公路沿线群众中聘请路政信息员，对农村公路沿线的建筑企业、能源开发企业派驻监督员，对治理超限超载实行源头监督，由村委会负责完善通村公路限高、限宽设施，严禁大型超限超载车辆通行或绕行。
     认真编制“十二五”农村公路发展规划。“十二五”是社会主义新农村建设快速推进的重要时期，编制好“十二五”农村公路发展规划具有十分重要的意义。各地要按照“突出重点、巩固成果、协调发展”的原则，抓紧做好规划编制工作。突出重点，就是准确把握“十二五”农村公路发展的阶段性特征，合理确定发展目标和发展重点，转变发展方式，按照由“量”的扩张向“质”的转变的要求确定发展项目和计划。巩固成果，就是要全面加强农村公路危桥改造、安全设施和防护工程建设，大力提高农村公路的抗灾能力。协调发展，就是注重区域农村交通的建设、养护、管理相协调，统筹兼顾经济发展需求量大和经济相对落后地区的农村公路发展。
    同志们，加强农村公路养护管理工作，是历史赋予各级政府和交通部门的神圣使命，是巩固提高建设成果、惠及广大人民群众的一项伟业。我们要全面贯彻落实科学发展观，进一步振奋精神、坚定信心、不负重托，努力开创农村公路养护管理新局面，为全省农村经济社会发展再做新贡献！