地方公路养护管理现状及发展趋向浅析

摘要：对我国目前地方公路养护管理的特点进行分析，指出现阶段地方道路养护管理中存在的问题，展望未来养护管理工作的发展趋向，并从运行机制、体制改革、养护生产技术管理、养护机械专业化、依法治路等方面，提出地方道路养护管理的发展对策。

关键词：地方道路  养护管理  现状  发展趋向  发展对策

为了适应日益增长的社会经济对道路行车服务质量的需要，实现道路工程的预期使用寿命和功能，就必须加强道路的养护管理。然而，与当前道路建设的飞速发展相比，我国地方的道路养护管理工作相对滞后，已不能适应公路事业的发展需要。

1．地方道路养护管理特点

道路养护是指为保持道路经常处于完好状态，防止其使用质量下降，并向道路使用者提供良好的服务所进行的作业。道路养护管理特指道路建成投入使用后所进行的养护作业管理。
    道路养护管理的目的是充分发挥道路的使用功能，并不断提高服务水平。一般地，道路养护管理具有如下特点：
    （1） 实施养护作业的强制性。《中华人民共和国道路法》第四章第三十五条规定：“道路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对道路进行养护，保证道路经常处于良好的技术状态。”
    （2） 养护对象的广泛性、全面性。地方道路的养护包括路基、路面、桥涵、绿化、交通工程及沿线附属设施等。
    （3） 养护作业措施的针对性、机动性与时效性。道路养护的目的在于加强对道路预防性养护的同时，对出现的病害应快速、及时进行修复，使其经常处于完好状态；养护工艺、操作规程严格按《道路养护技术规范》执行，且在作业区域按《道路养护安全作业规程》要求采取安全措施。
    （4） 养护手段、技术的专业性和创新性。社会的发展对道路养护提出越来越高的要求，只有不断运用先进机械，不断引进先进工艺和新材料，才能满足需要。
    （5） 养护总投入较大、人员素质要求较高。地方道路养护对象自身价值较高，为保持或恢复养护对象使其达到技术标准和必需的服务水平，所需投入较大。直接从事养护工作的作业人员及管理人员必须对养护对象的技术构成、方案和措施十分熟悉，综合素质要高。[/font]

[font=仿宋_GB2312]2.公路养护管理现状

2.1公路网渐趋完善，养护任务日益繁重

过去五年来，我国公路网总体水平明显提高，截至2010

年底，全国公路总里程突破400万公里，其中高速公路7.4万公里，二级及以上公路44.7万公里，国省干线公路中二级及以上公路比例达到72%。然而，快速发展的公路建设和日益高涨的公众出行需求，对公路养护管理工作提出了更高的服务要求，使得公路养护管理任务越来越艰巨，加大了养护压力。

2.2养护资金不足，投资结构不合理

随着我国公路里程的不断增长、交通流量的快速增加以及公众需求的日益提高，公路养护任务日趋繁重、资金需求也越来越大。

（1）需求测算：根据2010年实际投资测算，到2020年，我国养护资金的需求将达到8889亿元，面对日益增长的投资需求，一些地方对公路养护的重要性认识依然不足，重建轻养、以建代养的问题依然存在，导致公路养护投入不足。

（2）投资结构：从以往的养护资金使用情况来看，预防性养护投资不足，修复性投资集中。

（3）投资来源：政府还贷二级公路取消收费后，随着普通公路融资难度加大，养护资金缺口进一步加大，而燃油税费改革后，公路养护资金的拨付程序与管理方式发生了变化，这对公路养护资金的使用规模和养护管理模式产生一定影响，普通公路建设、养护面临巨大的资金压力，持续供给能力不足。

2.3管理体制不顺，养护运行机制滞后

现行养护体制历经多年演变，机构已经基本健全，管理职能也已初步到位，为保证公路网安全、畅通发挥了重要作用，但是，仍存在体系混乱、政事企不分、职责不清、主题不明等突出问题，在一定程度上影响公路养护事业的发展。

目前我国地方道路的养护管理大多仍采用事业型的管理体制，养护经费依靠上级拨付，资金支付采用拨款方式，不利于社会市场形成，不利于社会融资，严重影响养护技术的革新与管理机制的创新，制约着养护质量的提高和养护规模的扩大。

养护运行体制的改革虽取得初步成效，但对市场化运作尚存疑虑，创新力度不够，主要表现在：对养护管理效益缺乏正确认识，认为它只带来社会效益，不创造经济效益，在缺乏经济效益指标考核的情况下，没有合理的取酬标准和取酬方式，而只能通过养护工程施工获取利益。另外，截止目前，我国尚没有出台针对地方道路养护管理的全国统一的养护定额，各地在编制养护计划和养护费用估算时，大都参考公路工程定额和《公路养护技术规范》中的相关要求，养护经费支出缺乏科学的控制标准、随意性大；第三，养护质量考核仍然沿用“优良路率”指标，没有充分考虑其他社会服务因素；其次现行公路质量评价标准是建立在对于道路表面病害信息采集和统计基础上的，使用这样的检测评价标准往往把大量的隐形病害路段列入优良工程和好路，最后往往造成留着“好”路修烂路，修着烂路烂“好” 路局面。

2.4预防性养护尚未普及，整体技术水平有待提升

长期以来，公路养护行业一直延续着以修复为主的早期公路养护生产技术模式，有限的养护资金主要用来对破坏以后的公路进行修复甚至改建再造。大量新建工程的严重缺陷得不到应有的处治，往往失掉预防性养护处治的最佳时机，而当这些路段在验收列养不久以后，病害开始爆发，本应处于高收益期的新建道路却提前进入了高投入低产出、频繁维修的半衰期。从全国范围来看，各方面对预防性养护都重视不够，至今还未形成有效的预防性养护管理体系。

特定的经营管理模式下必然有相应的技术模式，目前，我国不同层次路网的养护装备水平、新技术应用深度和广度，都有相当的差距，发展不平衡，主要表现在：养护全过程的不同环节，技术研发和推广的力度和水平不协调；新设备研制没有形成产业；资源节约和环境友好的绿色养护意识不强；现代通讯、信息、环保、节能技术的集成应用程度不高等。

3.公路养护管理的发展趋向

3.1关于公路养护运行机制、体制改革

公路交通是唯一送货到门的一种运输形式，是水、铁、空、管各种物流形式的基础，是国家政治经济和军事的命脉。

权责清洗的管理体制和高效灵活的运行机制是科学养护模式的构成要件，相比世界上如美国、英国、日本等发达国家的公路养护管理工作，我们必须加快养护运行机制、体制的改革步伐，在较快的时间内，结合国家事业单位改革以及成品油价格与税费改革，加快推进地方公路管理体制改革，研究建立“层级清晰、集中统一、事权明确、权责一致、运转高效”的地方公路管理体制，强化部对国道的监管和投资力度，推进国道、省道由省级交通运输主管部门和公路管理机构统筹管理的格局，以保证养护资金保障的相对充裕和决策制度的科学化。

目前公路行业存在的问题是发展中的问题，在落实科学发展观的进程中，整个公路行业一定会摆脱旧体制的影响，通过建设市场和公路养护工程市场化的改革而步入良性发展的轨道。

3.2公路养护技术将步入新的高科技时代

科学的经营管理模式和科学的生产技术模式是相辅成承的。随着行业以及公路养护体制改革的不断深入，一个经济效益+畅、安、舒、美的新型经营管理模式将取代唯公益事业的传统格局。公路养护技术也将摆脱落后的现状而快速进入高科技时代。

3.2.1检测自动化

及时、准确的公路基础数据信息是开展公路养护管理工作的前提和基础。自动化检测结果是公路养护分析决策、编制资金预算的重要依据。与传统的人工检测相比，自动化检测具有准确、安全、高效等显著优点，特别是高等级公路承担着大量的客、货流量，具有交通流量大、车速快的特点，传统的人工检测方法无法适应实际工作要求。[/size]

[size=2]我国在检测自动化方面的发展相对起步较晚，但发展速度很快。近年来，交通部科研部门研制成功了多功能路况快速检测系统(CICs)、自动弯沉仪等多种路面养护检测装备，主要检测指标包括路面破损、道路平整度、路面弯沉、路面抗滑、路面车辙、前方图像、道路几何线形等，为提高我国公路科学养护水平提供了重要的技术支撑。[/size]

[size=2]3.2.2决策科学化[/size]

[size=2]上世纪九十年代初开始，交通部在全国范围内推广使用路面管理系统和桥梁管理系统，其主要目的就是要提高公路养护的科学决策水平，提高养护资金使用效率，减少决策中的人为因素。但是，受公路管理体制、养护资金筹措和分配模式的影响，推广工作没有达到预期效果。沿袭多年的“以供定需”的人为决策模式并没有得到根本转变，公路养护的科学决策水平还处于较低水平。[/size]

[size=2]当前许多公路管理机构，往往是在公路出现明显病害或者病害已发展到影响公路正常通行能力时才开始考虑制定养护维修计划等，这些的工作方法是一种被动的养护管理。近年来，随着公路预防性养护理念的逐步建立，再加上燃油税改革、财政预算管理制度改革等外部政策环境的变化，严格公路养护成本管理，提高公路养护决策科学化水平既是公路交通行业内规范管理的迫切要求，也已成为政府公共财政管理的客观要求。科学的养护决策的核心内容主要包括：公路使用状况科学评价；特定条件下的养护需求分析；特定条件下的养护决策分析；科学编制养护规划；科学制定养护计划。[/size]

[size=2]3.2.3养护专业化[/size]

[size=2]目前，我国养管分离尚未取得实质性突破，养护市场专业化水平较低，法规建设滞后，缺乏公平、公正、有序的竞争机制和活力，养护市场对养护资源的配置作用还远没有发挥出来。这在一定程度上对提高我国公路养护管理技术水平产生了不利影响。反观发达国家，一般都采取了专业化的养护组织模式。在这种模式下，利用市场机制，政府公路管理机构可以确保获得最好的技术支持和服务，养护管理的工作水平和质量能得到有效保证。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，以及公共服务型政府职能的逐步到位，公路养护管理工作也必将逐步向专业化、社会化方向迈进。[/size]

[size=2]3.2.4施工机械化[/size]

[size=2]公路养护机械化是提高养护作业质量、速度和效率的重要手段，是实现由传统养护方式向现代养护方式转变的物质基础和重要标志。改革开放后，我国开始引进、生产国外先进的公路养护机械和装备。进入上世纪九十年代后，随着高等级公路的快速发展，我国公路养护的机械化水平得到了明显提高。但是，受资金、政策和重视程度等多种因素的制约，我国的公路养护机械化发展步伐从整体上看还相对迟缓，仍处于较低的发展水平。存在高速公路和普通公路发展不平衡、机械配置不合理、使用效率不高、工艺材料研究滞后等突出问题。随着公路养护事业日益得到重视和加强，公路养护机械化发展将迎来前所未有的历史机遇和广阔前景。[/size]

[size=2]3.2.5技术节能环保化[/size]

[size=2]在世界范围内的发达国家中，以信息技术、网络技术、现代控制技术为特征的现代养护科技突飞猛进，并得到广泛应用，安全、环保和智能化正成为养护管理工作的主题。在今后的发展中，我们必须加快研究推广符合资源节约、节能减排的绿色养护技术。重点推广沥青路面再生和温拌、水泥路面就地利用、废旧轮胎橡胶利用等废旧路面材料的循环利用技术和施工工艺，着力解决路面耐久性不足导致的早期损坏、车辙、反射裂缝等常见病害，在养护施工作业中降低排放，减少对环境的影响。[/font]

[font=仿宋_GB2312]4.公路养护管理的发展对策

道路养护管理是道路建设的延续和发展，对道路使用功能的发挥起着重要的保障作用。随着国家道路网结构的日趋完善，养护管理在整个道路系统中的主导地位将更显重要。
    4.1 养护运行机制改革对策
    养护管理体制是指养护管理权限划分及管理活动赖以进行的物质存在形式（包括养护管理机构设置、管理层结构和人员配置）和一系列管理规则、秩序及规范所构成的制度体系。传统的道路养护管理体制，对道路养护管理发展起到了不可低估的作用，并积累了许多宝贵的经验。为实现我国地方道路养护管理体制的创新与突破，要着力于以下几个方面：
    （1） 顺应地方道路发展趋势和特点，在建立地方道路养护管理体制时优先考虑集中统一原则。集中是指领导权的集中，要求必须实施严格的分级管理；统一主要是指对地方道路的养护管理要统一技术标准、统一评判标准、统一计量定额。
    （2） 建设专业化的养护队伍。只有人员精干、技术全面、训练有素、机械配套、安全措施完备的专业化养护队伍，才能完成地方道路的正常养护和突发事件的道路养护提供大量、及时、准确的数据信息，为道路交通的发展、科学管理和决策提供可靠依据。
    （3） 建立科学的道路养护技术决策机制和质量评判指标。决策由经验型向专家系统型转变，建立并完善地方道路养护管理数据库，充分发挥“路面管理信息系统”、“桥梁管理信息系统”及“养护维修工程专家决策系统”的指导作用；养护质量评价标准从“好路率”指标向综合服务指标转变，对地方道路的使用能力与服务水平进行综合评价。
     4.2[font=仿宋_GB2312]　养护管理技术发展对策[/font]
     先进、适用的养护技术，保证了地方道路的正常使用，而规范、科学、高效的管理使地方道路的服务水平不断提高。面向21世纪的地方道路养护管理，必须打造强大的技术支持平台。
    （1） 利用“交通地理信息系统”促进道路养护管理现代化。由于交通地理信息系统可以将空间信息数字化，并使这些信息可视化，通过功能强大的软件，使道路沿线三维空间分析直观简明，数据管理便捷高效，为道路养护提供大量、及时、准确的数据信息，为道路交通的发展、科学管理和决策提供可靠依据。
    （2） 推广施工新技术、新工艺、新材料，提高路面耐久性，延长道路使用寿命。目前，我国道路建设中采用的改性沥青、土工合成材料、乳化沥青、稀浆封层等技术，改善了道路桥梁等建筑的稳定性和耐久性，可以达到节约能源、降低成本，实现道路交通可持续发展的目标。
     4.3[font=仿宋_GB2312]　养护管理机械化对策[/font]
     养护机械化是道路现代化的必由之路，养护机械化是实现地方道路使用功能，提高服务水平的关键。必须不失时机地抢抓目前我国道路大发展的机遇，立足养护作业机械化、专业化，不断提高道路养护机械的装备率、配套率。
    （1） 学习、引进国外先进的机电液一体化技术、电子显微技术，开发节能、高效、低噪声、低污染且自动化程度较高的养护机械；研究开发故障自动监控系统，提高养护机械的安全性、舒适性和易操作性。
    （2） 养护机械向多功能综合型方向发展，提高机械的使用效益。
    （3） 提高养护机械的制造技术和工艺水平，确保产品质量，延长使用寿命。
    （4） 积极面向社会，融纳社会资金，培育机械化、专业化养护市场，扩大道路养护竞争范畴。
     4.4[font=仿宋_GB2312]　养护管理法规体系建设对策[/font]
     道路执法部门应加大执法力度，依法治路；社会应加大对养护管理行为的监管。
    （1） 按照《道路法》的条款内容，加快制订适合中国特色的地方道路养护管理条例，使地方道路公益性属性得到充分保障。
    （2） 加强政府对道路行业的监管力度。明确道路主管部门在行使合法权力(如收费权、执法权等) 的同时，必须依法履行道路养护义务和责任。道路养护实行社会监理、政府监督。
     4.5[font=仿宋_GB2312]　凝聚人心，营造道路文化氛围[/font]
     道路文化也是一种企业文化。所谓企业文化建设，实际上是以人为中心的管理思想，是一种关心人、培养人、激励人的理念和方法。最终它是一个企业精神风貌和各方面素质的综合反映。企业文化的核心问题是要形成具有强大凝聚力的群体意识和群体行为规范。企业文化使企业中的共同理想、价值观念和行为准则长期根植于员工心中，对员工有强大的感召力和凝聚力。要塑造一个良好的企业文化氛围，企业就要尊重员工、关心员工，千方百计地调动员工的主观能动性、积极性和创造性，把企业的经营目标、战略决策化为员工的自觉行动。这样才能充分调动员工的积极性和创造性，增加领导的凝聚力和感召力。[/color]

[color=#444444]交通部在《“十二五”公路养护管理发展纲要（2011-2015年）》中提出到2015年公路养护管理事业发展目标是：全国公路的技术状况和网络结构明显改善，路网的整体服务水平和安全保障水平明显提高，路网的协调管理能力、通行保障能力、应急处置能力明显增强，公路养护和管理的标准规范体系初步形成，依法治路和管理水平明显提高，公路管理体制改革稳步推进，初步形成高质量工程、高品质服务、高效率监管、高科技支撑、高素质队伍的公路养护管理格局，逐步实现管理决策科学化、养护作业规范化、路网调度智能化、运营服务精细化、应急救援高效化、路政管理法制化的目标，确保公路养护管理工作总体适应经济社会发展和公众安全便捷出行服务的需要。[/color]

[color=#444444]地方道路的作用及特点决定了地方道路养护管理的重要性与特殊性。如何搞好地方道路的养护管理，是摆在道路管理部门面前一项长期而艰巨的任务。我们必须从实践“三个代表”和道路可持续发展战略的高度，研究现代化道路养护管理对策，探索出一条适合我国、省道公路事业健康、持续发展的新路子。[font=仿宋_GB2312][/font]