改革是大势所趋，身处改革中的人们要了解什么是改革的真正实质？在这样的改革里有怎样的机遇？大势所趋中什么才是真正的大势？
关于改革，国家的路线非常清楚：十七大报告开始对体制改革做出部署，提出要转变政府机构职能；**以后做出了系统整合的部署；**进一步提出了改革的最难点——改自己，深化机构行政体系的改革，谋求建立中国特色社会主义制度，推出一系列国家改革方案。从2011 年来，国家管理机构从中办到国办，陆续地出台了各种各样的指导意见，这些都是对交通行业改革的指引。
对于行政机构改革，**报告中进一步提出了三个关键点，第一个是关于内设机构，以前主要对政府直属部门进行合并重组，这次特别强调了内设机构的统筹配置、调整职能。
第二个是提出了编制统筹使用，编办牵头起到了很重要的作用。过去都是拆了“庙”，“和尚”还是“和尚”，这次先把“和尚”的资格重新审定再讨论“庙”的事情，这才是此次改革的核心。
第三，此次改革有非常好的灵活性，以往改革都强调上下对口、职责同构，各级都有对口单位，此次是实事求是，鼓励联合整合，鼓励职能相近的党政机关合并设立或合署办公。因此，以行政机构为核心的改革，是务实的改革、比较彻底的改革。
改革是时代的主题，也是国家的总体部署。从交通行业来看，2015 年地方交通运输系统行政机构和事业单位机构统计情况显示，省一级的行政机构、事业单位、参公单位全国有2700 多个，平均每省有80 多个行政事业单位。
市、县两级来看，一个市平均有十多个，一个县平均有4 个到5 个。为什么编办下决心改革交通系统？是由交通系统本身的基本现状决定的。
另外，交通系统事业单位的资金来源一半是财政拨款，一半靠自己找钱，却找到了一些不该找的，给市场带来困难，从而形成了其他方方面面的问题，这是编办改革交通系统的重要原因。
整个行业在改革之前，甚至到现在，一直存在职责不清、实权不断下压；机构设置比较分散、机构冗余效率不高；人员编制数量不足、结构不合理、使用不规范；事业经费没有保障，以罚代支现象犹存等问题。
当人员不足时找临时人员，没有机构就设置机构，编制数量不足，人员不规范，导致队伍不稳定，这样周而复始，进入恶性循环。然而，客观地分析，过去交通行业的实际情况，是因为处在需要加快建设的时期，如何才能快？
体制灵活才能快，但是这样又快又活的机制，不适合即将进入以养护为主的新阶段，新阶段需要有稳定的、规范的、有效率的制度安排。因此，从行业的角度来说改革是必然的。交通行业从业者的日子过得并不好，这也是改革的必要性。
改革，是国家发展与时代主题对行业发展的客观要求，也是行业发展的客观要求。因此，要顺势而为，不要期望改革将半途而废，这次改革终将是彻底的、务实的，应该了解改革到底改什么，才能更好地应对。
目前，对于改革，所有人都要关注三个方面的问题，一是关于钱的问题，二是体制内的人未来怎么办，三是体制外的人或即将去体制外的人怎么办，这是三个大的边界。
事权改革49 号文、政事改革19 号文、市场化改革38 号文这三份文件着重分别说明了这些问题。另外，《关于地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革有关问题的意见》仅4 页纸却提到了10 件事：
第一，它明确了编办推进此轮改革，意味着此次改革将是一次根本的改革；
第二，改革的目标是归位和规范，把行政职能划分出去；
第三，改革范围是所有行政性事业单位，
第四，机构改革的大趋势是综合性机构，特别是要监控行政部门；
第五，编制转换只减不增；
第六，综合执法要统一和下沉；
第七，机构名称要去掉委、办、局；
第八，市场竞争方面要养管分离；
第九，上下机构可以不一定对口
第十是人员安置方面。
关于机构名称方面，去行政化四个试点省份中，广东更名为事务中心，江苏更名为发展中心，安徽和宁夏没有公布最终的方案。
名称只是表面的，应该看到改革的实际。广东公路事务中心明确了新的职能，其中应该被强调的一点是，它留了一个非常大的“窗口规定”——全省公路管理相关政策的拟定。
什么是相关政策？技术政策、管理政策、监管政策均是政策。这项任务明确交给了事务中心，中心还要承担全省路网预算编制；承担公路建设、养护评价、路网运行调度、路政等事务工作；承担省管经营期满的收费高速公路的接管工作，即使不到期也可以负责高速公路监管。改革只是把一些行政职能整合回收，不影响未来做事业的空间。
因此，必须认清改革，改了名字实际上只是行政审批、行政许可、行政裁决等权利移交，但是进一步明确了公益性机构的职能，其他职能没有实质性变化，甚至还可以得到加强。
从市级层面，有一些市县做了试点工作。比如广东佛山，通过改革将机构合并，公路管理局改名为交通运输综合服务中心，但是拟定相关的政策、制度、技术标准的职责没有改变。
它还有拟定本市道路发展规划和建养计划并组织实施，拟定养护资金使用计划方案，工程结算审核后期评价技术方案的审核等职能，实际上成为了PPP 的实施机构。
市一级的改革中，行政职能剥离、整合相关机构、公益一类单位这几方面相同，整合对象、机构名称、保留职责等方面各有不同。
我们更应该注意到，编办关心的是事业编制减少；财政关注的是资金如何安排；员工关心的是身份、退休、养老等问题。
作为交通行业，不仅关心编制的问题、行业发展问题，还要考虑行业的稳定问题。
因此，通过2016 年年底到2017 年年底一整年的调研和改革实践可以发现，自上而下改革很难具体化，也很难全国统一、全省统一，这四个试点省也都不一样。
因此给各级交通主管部门，各级公路管理机构留下了足够的空间，满足编办的基本工作目标，其他都可以去想象和实践——这反而留给了行业巨大空间，改革的实际内容，包括改革的实施细则，它比机构的名称更重要。
我们不仅要看到改革的表面，还应该知道改革的深意，更应该知道的是交通行业为了应对这些改革，要在三四年之间提出实际操作的办法，这些办法对相关工作机构和个人都会带来巨大的影响，抓住了就是机会。
《关于加快发展和规范公路养护市场的指导意见》《公路养护工程管理办法》《公路工程标准体系》（JTG 1001—2017），以及《公路养护资质管理办法》，这四份文件是身处改革的人们真正应该了解的，用好了它们，就可以应对改革，新机遇就蕴藏在各种改革之中。
这四份文件具有什么样的核心价值？其中，《关于加快发展和规范公路养护市场的指导意见》提出，要增加服务供给模式，扩大整个养护市场。
它对打破区域限制、购买服务等一些关键问题都进行了说明。修订中的《公路养护工程管理办法》，将养护专业进行了细分、更规范了养护市场。
此外，交通运输部修订了公路工程标准体系，在原有的建设、养护等板块的基础上，增加了管理和运营，为将来的监督管理、建立技术标准打开了空间。
《公路养护工程管理办法》正式下发后，将由各省针对实际情况分别制定各自的管理办法，办法覆盖了从前端准备到末端监督管理涵盖的所有环节，具体包括公路技术状况检测与评定、养护决策咨询、养护设计、养护施工、工程管理及质量控制、工程验收、项目后评估、监理咨询等8 个方面。已经开展编制工作的《公路养护资质管理办法》有利于打开市场壁垒，同时也进一步加强了监管手段。
改革之后，养护参与主体的分工更加明确，分类职能更加明确。行政职能由行政单位承担，执法职能由综合行政执法机构承担，公益服务职能由事业单位承担，抓住技术主线，建立完善监管体系，剩下的市场经营业务由企业承担，并鼓励其向综合化、专业化企业发展。
公路局将扮演什么样的角色？其管理重点将由改革前的对养护生产进行管理，转变为改革后的对养护过程进行监管和养护结果的考核评价，从决策做起到花多少钱，把钱给谁、给多少钱，应该由公路局做全面统筹。
所以，改革以后，行业管理的空间更大！重点职能还包括注重合同管理；强化对市场主体提供服务全过程的跟踪监管；强化对履约情况和服务成果的检查验收；开展养护质量考评，实行养护后评估。
其他的工作推向市场，市场也将变得更加丰富。企业是市场承接的主体，明确日常性养护、预防性养护的范畴，包括此次改革强调的日常性养护，日常性养护鼓励长期稳定的专业化养护企业参与，养护工程需要具有较强技术能力和综合实力的大型养护企业参与，将来有技术、有能力的养护企业可以做大做强。养护作业的内容更加丰富，包括了技术咨询、检测、设计、施工等。
事权改革49 号文、政事改革19号文、市场化改革38 号文三份文件与《关于加快发展和规范公路养护市场的指导意见》、《公路养护工程管理办法》《公路工程标准体系》（JTG1001—2017）和《公路养护资质管理办法》等四份行业文件，加在一起产生了新机遇，这个机遇非常之大，不仅涉及到了改革后真正从事养护生产的单位，也包括广大科研咨询机构、协会、学会都有很多新机会。
改革后的发展中心的新机遇比较多，首先是加强省级的管理机制，强调区域的养护科学决策，省级（市级）层面统筹编制预算（对应事权改革），同时养护全过程、全链条的管理更加重要，并且可以通过“中心+ 分中心”实现业务“垂管”。
如果中心考虑到这个问题，又能与财政申请对口预算，就成功地抓住了机遇。可以通过中心，解决公共管理长期解决不了的问题，即以“块”为主的体制。
那么，如何抓住机遇？应该扎扎实实落实上文提到的与养护有关的四个“办法”“意见”等政策，因为这4 项政策中有3 项都需要每个省落实自己的养护细则。
以《公路养护工程管理办法》为依据，通过制定本省公路养护工程管理办法、与财政部门一起制定本省养护资金分配方法、制定养护工程质量检查管理制度、制定养护工程验收管理办法等，通过这些制度来落实将来要做的事。
此外， 管理机构将更加专业，市场化指导意见中的有相关内容提到，日常养护和应急养护等基本公共服务，既可以留给原来公益性的机构完成，也可以交给市场。
同时也提出了可以探索各种综合养护承包方式，打破环节、打破空间，甚至突破时间限制，推出一种新的养护模式。实际上，改革后的事业单位可以做到更加全面，养护结果考核评价更加重要。
管理机构需要考虑的是，有没有能力考核养护结果？有没有能力向财政部门提出养护资金需求，并说明如果不提供这些资金将会怎样。这就需要加紧制定制度，包括日常养护、应急养护相关经费管理办法，各种综合养护承包方式的创新、养护信用管理制度、养护管理监督考核制度等。
江苏、贵州都在探讨一些新的制度建设，研究制订养护信用管理制度、评价制度和标准等，这些都是专业化的必由之路。
还有一种机遇——转型负责监管，公路部门的职责之一是监管行业发展。同时，监管又需要增加一个新的有效抓手——资质管理，相关办法已经正式启动编制，预计2018 年出台，但大致的思路已经明确。
资质为公路养护行业监管提供了新的有效抓手。虽然许可权交给了交通运输厅，但是交通运输厅人员有限，很难完成大量事务性的工作，哪些部门能够去做这些事？这些技术管理的事务都是需要机构完成。
将来养护市场开放了，养护市场规模变大了，会出现各种企业，很可能有资金、有技术、有市场的企业将整合在一起。
如何考核这些企业？公路管理机构又该如何抓住机遇？尽快制定本省公路养护资质管理细则，制定与公路养护履约情况相关的系列评价方法及评价体系，制定新型多元联合养护模式下的养护企业的资信管理。
公路管理机构要加强监管，加强监管必须有技术依据——修订《公路工程标准体系》。首先要调整养护标准体系，同时增加两个板块的技术标准，一个是行业管理板块，一个是公路运营板块。
运营服务监管、新模式养护、养护监管等都需要建立标准。公路管理机构需要在监管上制定标准，在运营监管服务上制定标准，这都是机遇。比如最基本的行业标准，新业态、新事务、新热点、新模式需要标准怎么办？
可以用团体标准来解决，放开搞活企业标准，逐步提高全社会实际使用的标准水平。根据行业发展目标，不断研究公路技术政策，把 行业的目标、发展理念变成标准，通过标准来不断引导行业升级。
改革趋势之中，虽然很多人认为过去的十年是行业发展最好的十年，但是以我们现的认识来看，未来十年还会是最好的。改革后的公路发展中心其实可以更有作为，甚至可以有更大作为，行业应该有信心。
改革后，那些走向市场的单位，方向是专业化、综合化生产机构，机会也非常多。
首先，养护市场资源更加开放，市场的投入总量更大，大家越来越重视养护，包括交通强国战略中首次呼吁加强基础设施养护的问题。
供给模式发生巨大变化，空间打开了，时间打开了，链条打开了，转制公路养护企业有了合法进入市场的契机。
同时政府管理理念和要求将升级，标准体系强调的智能、创新、环保、共享等产品和服务都需要依赖企业进行创新、发展和供给，企业将有更多的机会。
对企业来说，无论是像中交养护这样的大型企业，还是一般的养护小企业，都应该好好考虑自己的业务方向，业务领域细分将带来更多的机会，市场规模扩张带来发展策略变革，需要企业做好顶层的转型升级和设计，包括业务方向、业务领域细分、市场规模预测、业务扩张模式、发展策略设计等。
同时，各种企业应该关注政策的变化，及时跟踪各个办法研究出台情况，重视企业的标准研发，同时做好管理能力的积累、作业能力的夯实和技术支撑储备，包括研发技术、技术储备和技术运用。
如果自身技术实力不强，可以组成联合体，实现优势互补。把养护市场做大做强，就是行业发展的机遇。
科研机构、咨询机构、行业学会和协会也有很多的机遇。因为市场更大了，资源更开放了，行业监管需求激增，各类专业化的咨询激增，这就需要更大的科研投入，需要更多的技术支撑。
中国人常说有危机才有机遇，如果变换视角审视改革，改革将带来大把的机会，现在要做的就是..抓住机会。
改革是大势所趋，行业应顺势而为，不要抱怨改革为什么这么混乱，看细则是混乱的，但看大势是清楚的。
要想把握住大势，就必须抓住改革的实质和现实空间，新机遇蕴含其中，不抓紧，所有的努力都将白费。
摘自《中国公路》杂志2018年第4期，文/ 中国公路学会发展研究中心 徐丽。
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