到2017年年底，全国公路通车总里程突破470万公里，近5年公路总里程增长约53.4万公里，位居世界第四位，高速公路总里程是建国初期的50倍以上。
经过长期的实践演变，我国已经建立了中央、省、地、县四级公路管理体系，并形成了以公路沿线道班（工区）为主的公路日常养护体系。这种养护管理体系，为公路事业的健康持续发展提供了强有力的保证，也为公路养护市场化改革奠定了坚实基础。
20世纪80年代，我国高速公路养护与第一批高速公路建成通车相伴而生。15年来，经过事业型高速公路管理局的企业集团化改造，现已基本呈现出以国有高速公路集团公司和高速公路管理局为主体，以非国有公司和上市公司为补充，多种模式并存的发展态势。
技术服务类、养护工程类作业主要由市场提供，政府和运营管理机构侧重负责采购服务和质量监管。日常养护、应急抢通主要由运营管理机构承担，保洁绿化等则大部分通过市场采购，运营管理机构负责质量监管。
养护工程类作业基本由市场提供，管理机构主要负责投资决策和作业质量监管，部分省份小规模中修和预防性养护仍采取管养一体化模式。
日常养护类作业主要由管理机构承担，部分地区通过招投标选取承包单位，但承包单位也多为当地公路行业的改制企业。技术服务类养护作业大部分由市场提供，少部分地区由管理部门下设的二级独立核算单位承担，管理机构负责作业监管和成果运用。
我国农村公路多为近年来修建，未来几年内将逐步密集进入大中修周期，技术服务需求还没有充分释放。
目前，我国农村公路养护管理工作的主要矛盾，集中在体系不健全和资金不到位等方面。
因此，无论是市场还是管理机构在作业提供和监督管理方面，都比较薄弱。加之农村养护作业区域分割和封闭情况比较普遍，养护市场有待发育，农村公路养护市场化还需要培育和发展的过程。
目前，多数省份农村公路日常养护类作业实行专业养护与群众养护、常年养护与季节性养护相结合的方式。养护工程类作业普遍实施较少，市场和管理机构的基础都比较薄弱。
总结北京、上海两个养护运行机制改革较为彻底的省份，均是提前开展改革方案的总体设计，地方经济实力较强，通过支付较高的改革成本，在较短的时间内实现了养护管理与养护生产分离，将具有企业职能的养护作业单位从事业单位中剥离，改制为企业，推向市场。
对于辽宁、宁夏、湖北等地区，比较典型的是采取分步优化调整养护运行机制的方式。虽然这些省份的改革实践实质上只是对涉及公路管理的各业务重新整合和创新组织机构，但其为养护运行机制改革的完全到位，提供了一种历史性过渡，促进了相关改革的平稳推进。
由于与公路养护生产相关的人员主要分布在日常养护机构当中，在养护运行机制改革的过程中，很多省份都整合了日常养护机构，成立了专门针对日常养护集约化作业的养护大道班或工区。这种改革方式虽然具有过渡性质，但有效维护了改革发展的稳定大局，为养护运行机制改革奠定了良好基础。
积极开展内部竞争，是本世纪初海南、广东、广西、四川、湖北等地公路管理部门，在部分地市和部分路段普遍使用的方式。通过召开内部招标会，在直属单位范围内邀请招标，对养护运行机制改革起到了很好的预热作用。
精简公路养护工作队伍。在实行公路养护内部招投标和合同制管理站中，根据各承包路段的路面类型、交通量、里程以及取料难易程度等因素，重新计算出各路段的定员人数，有效地精简养护工作队伍。
充分利用单位充裕的劳动力。职工工资由管理站统一发放,在推行公路养护内部招投标和合同制管理中，有效地充分发挥单位职工充裕劳动力的作用。
有效节省养护经费。推行公路养护内部招投标和合同制管理改革以来，各省的养护经费都较以往有所减少或是相同投入下养护质量明显提高。
工人工作积极性大大提高。实行养护承包后，更新了职工的养护观念，道班班长有了自主权，可以自主选择养路工，实行减员增效，实现了公路养护质量与职工利益挂钩。
养护质量明显提高。全面养护作为合同制管理的主要内容之一，彻底改变了改革前道班日常的养护只养路面，忽视路肩、边坡、水沟、桥涵和绿化养护的错误做法，纠正了道班职工在每次公路检查前“等、靠、要”，另行出资雇工突击维护路肩、边坡、水沟和桥涵的消极思想，树立了全面养护公路的意识。
总体来看，全国大部分省份的大中修养护作业服务基本为市场采购，各地按照《中华**招标投标法》和《中华**政府采购法》的规定向社会进行采购。公路管理机构主要负责制订投资计划，督促合同执行情况，开展作业质量监管。将通过市场采购养护工程（大中修），作为养护运行机制改革的首选突破点。
大力推进公路日常养护专业化、集约化进程，以政府为主导，由市场作补充，整合现有公路沿线日常养护道班（工区），建设专业化、集约化的小修和应急抢通中心，提升日常养护和应急保障能力。
区别日常养护作业与其他养护作业的不同特点，在优先确保有相对稳定、熟悉路段情况及周边环境的作业队伍，能保障持续维护作业及常态应急备勤的情况下，再考虑更多更好地发挥市场和社会的作用，创新基本公共服务供给模式，提供多种形式的日常养护作业方式，满足不同区域和不同路网的多样化需求。
目前，我国养护工程（大中修）市场发育基础牢固，而路况检评决策、养护设计、技术咨询等技术服务类作业市场正在逐步发育，两类作业总体具备全面推向市场的条件，但在管理方面的侧重点各有区别。大中修工程主要侧重规范市场管理，确保市场公平有序竞争，而技术服务类作业主要侧重通过加强政策引导、积极培育和完善市场。
当前，我国公路管理机构中的生产性人员普遍存在着专业水平偏低、年龄偏大、抗风险能力较弱、社会适应性较差的情况，特别是在国家养老保险、人事制度、经济补偿不能完全配套的情况下，公路养护运行机制在这方面的改革要特别考虑这部分人员的稳定，才能确保改革的平稳过渡。
采取“老人老办法，新人新办法”进行用工制度改革
对于机构中原有事业编制的生产性岗位人员，在过渡期内按照国家规定继续使用事业编制且只减不增，通过自然减员的方式逐步消化。新增的生产性岗位人员，一律采用合同制，不再招收事业身份的固定工人。
加强公路管理机构人员管理
对于公路管理机构确需补充的公路管理人员，应严格按照国家事业单位人员管理制度公开招考或调动，并且应严格控制人员数量，为今后各地事业单位改革的人员分流预留出余地。
严把入口
设资质。结合公路养护作业特点，设定专业的公路养护资质，确保有实力、有能力承担作业的单位进入到市场，参与竞争。
控总量。考虑到公路养护市场规模，在一定时期内的稳定性和市场需求增长的周期性，应根据市场上公路养护从业单位的培育发展分阶段，开展合理引导，保持在一定时期内数量相对稳定。
同时，积极促进市场整合现有资源，提高从业单位的质量。可根据市场需求，测算预估市场所需从业单位的总量，在此基础上合理设定资质条件，合理审批资质。
促专业。合理设计审批综合性资质，鼓励养护从业单位专业化发展，引导市场理性配置资源，避免盲目扩张，避免一大揽百小。
分类管理
细分类。科学分类及明确定义公路养护作业，在此基础上实施分类管理。
差别管。根据公路养护行业特点，结合不同性质的养护作业特点，对各类养护作业在预算管理、市场管理、质量管理、考核评价等方面实施差异化管理。
促内控。整合管理各类具有紧密关联的养护业务，促进养护从业单位建立工程质量内部控制保障体系，形成环环相扣的质保体系，提高养护作业质量管理实效。
畅通出口
信息管理。建立信息采集管理制度，对公路养护从业单位及从业人员的从业情况予以客观记录、全面反映和及时发布。
信用考核。科学设计信用评价规则，通过合理的考核评价体系，明确评定从业单位的信用情况，跟踪记录从业人员的信用情况。
优胜劣汰。在以上两项工作基础上，对于资信记录良好、信用评级较高的从业单位，在资质的审批、检审、服务采购、招投标等方面给予优先权。
对于资信记录不良、信用评级较低的从业单位，则畅通退出渠道，并限制其重新进入市场。通过实行有进入也有退出的市场管理机制，切实体现优胜劣汰的管理理念，从而有效维护市场的良性竞争秩序，建立公平、公正、公开的公路养护市场。
积极推进公路养护运行机制改革后，作为市场监管者的公路管理机构将剥离大部分生产任务，逐步从繁杂的具体生产事务中解脱出来，完成从生产型向管理型的转变，政府公路管理机构的主要职能进一步明晰，加强公路养护的监督管理工作将成为政府公路管理机构的重要职责。
落实监督管理责任
明确各级政府公路管理机构的职责。根据养护管理体制研究成果，在科学设置各级政府公路管理机构的基础上，合理划分相关管理机构的职责，做到合理分工、职责明确。
确保各级养护管理主体责任落实到位。切实强化各级政府公路管理机构的监督管理责任，把公路养护纳入当地社会经济发展考核指标体系，作为考核地方主要领导干部加强经济社会管理、保障改善民生的重要内容之一，促进公路养护监督管理责任的切实落实。
明确监督管理内容
加强对路况水平的监测。养护作业的最终结果都将反映到路况水平上，路况水平是养护作业质量最为客观公正的评价指标。
随着公路养护市场化的逐步推进，公路管理机构的工作重点，应逐步从过去的着重管理养护作业过程，转变为着重科学和严格地考核监管养护结果，通过长效监测养护对象的技术状况，对养护结果实施有效的考核监管，促进养护从业单位自身加强对养护作业过程的管理，以保证能为公路管理部门提供合格的养护作业服务。
加强对养护投资的监督管理。以公路技术状况监测数据为依据，科学制订养护中长期规划、年度养护计划，并监督相关规划计划的落实。合理分配养护资金，科学编制养护预算，并严格监督管理养护资金的使用情况。
加强对养护项目的审批管理。区别公路养护与公路新建的不同特点，建立专项适用于公路养护的项目审批管理规则，进一步优化各类养护项目的审批流程，严格审核重要管理节点的审批，精简次要管理节点的审批流程，确保审批管理能切实适应养护作业的及时性和实效性特点。
加强对养护质量的监督考核。建立健全养护质量长效考评机制，对养护作业质量进行效果评估后，通过将作业实施后一年至二年的路况水平与其养护质量的关联评价，有效地监督考核公路养护质量。
改进监督管理方式
探索综合管理。结合各类养护作业之间的内部关联，采取综合管理模式，将一个周期内的所有或是部分养护作业，综合打包给一个从业单位，这样在这个周期内从业单位每一项作业都会考虑到下一项作业的效益，因而从业单位自身就必须对每个环节的作业质量实施较好的内部控制，才能保证在承包周期内取得最佳综合效益。
通过整合管理关联业务，形成环环相扣的质保体系，提高养护作业的质量管理实效。初期可选取局部区域开展试点，从中积累实践经验，总结出具体管理模式及管理文献范本，供全国借鉴。
引入社会监督。公路养护是否实施到位，出行者最有发言权。出行者是养护作业的最终服务对象，公路养护好不好，哪里到位哪里不到位，出行者最清楚。理论上，每一名出行者都可以成为公路养护作业最终质量的监督者和评价者。
因此，建立公路路况监督举报制度，动员社会力量参与公路管理部门对路况水平的时时监控与管理，是加强公路养护监督管理的最直接、最有效的途径之一。
通过动员监督，既可有效扩大路况监督覆盖范围，又能提高路况监督效率。为开展时时路况监督提供基础支撑。在这个方面，多个省份在路政管理、农村公路管理、质量监督等各领域均有很多实践经验可以借鉴。
公路养护运行机制改革是我国公路养护产业政策的重大调整，涉及面广、政策性强、情况复杂，无论是对于公路管理机关还是养护生产单位，都面临怎样分流、怎样安置人员的问题，关系到全国百万公路养护职工及离退休人员的切身利益，在各地的操作过程中都属于热点难点问题。
由于近年来整个社会的就业问题日益凸现，如处理不慎，将影响改革发展的稳定大局。因此，顺利推进养护运行机制改革，必须要有政策支持、资金支持和养护职工的理解。
也就是说，下一步深化改革，对劳动、人事、税务等相关综合部门的政策支持具有高度的依赖性，只有政策到位，改革才能顺利推进。通过努力争取各地对国家事业单位改革配套政策的落实，努力争取公路养护从业单位转改制成本的筹集支付政策，努力争取事企双轨的养老保险政策总体平衡衔接，努力争取相关税费减免政策，确保改革的顺利推进和平稳过渡。
相信通过各方努力，不断深化和推进包括公路养护市场化改革在内的各项改革措施，一定能够逐步建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的养护管理运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正，且结合我国国情特点的公路养护市场体系，在新时代背景下构建我国公路管理部门与从业单位、社会公众之间的良性关系，全面助推我国公路发展转型升级。
摘自《中国公路》杂志2018年第4期，文/ 中国公路学会发展研究中心 王畅乐 李玮
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